财政部会计司

　　总会计师是单位主要管理人员，承担着经济预测、决策、控制、分析等工作。《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）明确规定，“国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业必须设置总会计师。”《会计人才规划》进一步提出，“要适应现代会计职能重大转变，积极推动修订《总会计师条例》，进一步强化总会计师职能，提升总会计师地位，充分发挥总会计师在加强单位经济管理、提高经济效益中的重要作用”，这既为进一步强化总会计师地位和职能指明了方向，也是当前和今后一个时期实施会计人才战略的一项重要任务。

　　一、充分认识强化总会计师地位和职能的重大意义

　　深刻认识新时期强化总会计师地位和职能的重要性，必须首先了解我国总会计师制度发展演变过程。我国总会计师制度的发展经历了初步建立、恢复重建和步入法制化轨道等三个阶段。

　　第一阶段是建国之初至“文革”前，这是总会计师制度初步建立时期。当此期间，为加强经济核算和会计管理，一些大中型企业学习苏联经验，开始试行总会计师制度。1961年9月，党中央印发了《国营工业企业工作条例（草案）》（即“工业七十条”），明确提出国营工业企业应设置总工程师和总会计师，以建立和完善生产、技术、财务等责任制度；同年11月，国务院印发《国营企业会计核算工作规程》（草案），要求企业在厂长（经理）的领导下设置总会计师，全面组织和监督企业的财务会计工作。为进一步推动建立和完善总会计师制度，1963年10月，国务院批转了国家经委、财政部《关于国营工业、交通企业设置总会计师的几项规定》（草案），规定国营工业、交通企业都应设置总会计师，并对总会计师的地位、任职条件、任免办法及总会计师的职责和权限等问题作了具体规定。这是新中国第一个关于国营工业、交通企业建立总会计师制度的行政法规。以此为标志，我国总会计师制度初步建立。与我国当时高度集中的计划经济体制相适应，这一阶段我国总会计师制度的主要特点：一是适用范围较窄，主要适用于国营工业、交通企业，没有要求其他行业设置总会计师；二是管理体制单一，总会计师由企业上级主管机关直接任免；三是职责权限专一，总会计师主要是协助厂长（经理）组织和监督企业的财务会计工作；四是不强调专业资格，凡高于财务处（科）长水平、有实际工作能力的专业干部都有资格担任总会计师。

　　第二阶段是1978年至1985年，这是恢复重建总会计师制度的时期。“文革”时期，我国初步建立起来的总会计师制度遭到严重破坏，不少单位原已建立起来的总会计师制度，有的名存实亡，有的被取消。“文革”结束后，为了尽快恢复总会计师制度，发挥总会计师在经济管理中的作用，1978年9月，国务院发布《会计人员职权条例》，重申建立总会计师制度，并明确把设置总会计师的范围扩大到所有企业。1983年以后国务院发布的《国营工厂厂长工作暂行条例》、《国营工业企业暂行条例》、《全民所有制工业企业厂长工作条例》等一系列行政法规中，对总会计师制度继续给予充分肯定。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，再次肯定了总会计师制度，提出“一厂三总师”（厂长和总工程师、总经济师、总会计师）和党委书记都是单位领导班子成员，第一次确立了总会计师在企业的领导地位，也赋予了总会计师新的职责。这一阶段我国总会计师制度的主要特点是：一是扩大了适用范围，将总会计师制度的适用范围由国营工业、交通企业，扩大到所有企业；二是强化了职责权限，要求企业建立以总会计师为首的经济责任制。总会计师负责企业的财务管理，协助厂长建立、健全企业经济核算责任制，监督检查生产经营的各个环节，促进企业经济效益不断提升。

　　第三阶段是1985年至今，这是总会计师制度步入法制化、规范化轨道重要时期。1985年颁布实施《会计法》，首次以法律形式明确了设置总会计师的要求，充分肯定了总会计师制度，从而大大推动了我国总会计师制度的发展。为了贯彻实施《会计法》和党中央、国务院的有关决定，1990年12月，国务院发布了《总会计师条例》，对总会计师的地位、职责、权限、任免与奖惩作了完整、全面、系统、具体的规定，使我国总会计师制度进入了一个全新的发展时期。1993年修订的《会计法》又明确规定：“大、中型企业、事业单位和业务主管部门可以设置总会计师。总会计师由具有会计师以上专业技术任职资格的人员担任。”1999年再次修订的《会计法》对设置总会计师的范围又有了新的规定，即“国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业”，而且是“必须设置总会计师”。这一时期，总会计师制度的主要特点在于：一是将单位设置总会计师上升为法律要求；二是进一步扩大了适用范围；三是明确了总会计师的专业资格；四是调整了总会计师的职责权限，除明确在财务会计业务主管方面的职责外，还明确了在协助单位主要负责人进行决策方面的职责，以及参与其他生产经营管理方面的职责；五是建立了总会计师奖惩制度。

　　值得注意的是，2006年，国务院国资委为了加强对其所出资企业总会计师工作职责管理，规范企业财务会计工作，促进建立健全企业内控机制，有效防范企业经营风险，出台了《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》（即“国资委第13号令”），主要内容体现在：一是重点明确中央企业和国资委在落实总会计师工作责任方面的义务；二是针对一些中央企业没有设置总会计师的现状，重申中央企业必须依法依规设置总会计师；三是对中央企业总会计师任职资格提出了具体要求；四是对总会计师职责权作了提升；五是对中央企业总会计师的工作业绩评判作了具体规定等。客观上看，国资委对中央企业总会计师工作职责作出的暂行规定，对于推动《会计法》和《总会计师条例》在中央企业有效实施具有重要意义，同时对完善我国总会计师制度作了有益探索。

　　总体上看，随着我国社会经济的发展，特别是经济体制改革的深化，我国总会计师制度经历了从无到有，从稚嫩走向成熟的发展历程。总会计师的地位得到进一步重视和加强，总会计师的职能作用在实践中不断被赋予新的内涵。多年来，总会计师在贯彻国家财政政策和各项企业制度、参与企业经营管理决策、提升单位会计管理水平等诸多方面，发挥着重要的作用。总会计师制度作为一项重要经济制度，也越来越得到社会广泛认同，总会计师队伍也不断壮大。与此现时，我们也应当清醒地意识到，虽然我国总会计师制度始终处于不断完善过程中，但我国经济社会的快速发展、会计准则实现国际实质趋同、企业内部控制规范稳步实施、会计信息化扎实推进、企业广泛深入地参与国际经济竞争等诸多因素，迫切要求对我国总会计师制度进行全方位的改革和创新。为此，《会计人才规划》从战略和全局出发，审时度势，与时俱进提出了积极推动修订《总会计师条例》、推动行政事业单位设置总会计师、探索建立总会计师资格认证制度、实施总会计师素质提升工程等重大决策。这具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　二、积极推动修订《总会计师条例》

　　自《总会计师条例》颁布实施，时近20年。这期间，无论我国经济法律制度，还是现代企业制度、企业竞争环境、行政事业单位各项改革等，都发生了深刻的变化，现行总会计制度的不适应性凸显。概括地讲，主要表现在以下方面：

　　第一，关于总会计师的设置。这方面存在的问题集中在：一是“认识没到位”。目前，相当一部分按规定必须设置总会计师的企业没有设置总会计师。根据中国总会计师协会2006年开展的有关调查显示，企业尤其是上市企业比较重视总会计师职位设置，设置比例明显高于其他类型企业。从不同规模企业看，71%的特大型企业和77%的大型企业均设置了总会计师职位，其比例明显高于中小型企业，反映了特大型和大型企业对总会计师职位设置的普遍重视。然而，约有30%左右的企事业单位依法应设而未设置总会计师职位，尤其是行政机关、事业单位、中小型企业及邮电通信业等还有大量的空白点。二是“组织没到位”。部分单位既设置总会计师（或副总会计师），又设置主管财务工作的副总经理；部分企业只设副总会计师，甚至不让其分管财务；部分企业即使设了总会计师也不让其进入单位领导班子。2006年国资委颁布的第13号令明确指出，“企业应当按照规定设置总会计师职位，配备符合条件的总会计师有效履行工作职责。符合条件的各级子企业，也应当按照规定设置总会计师职位”；还要求：“现分管财务工作的副总经理（副院长、副所长、副局长），符合总会计师任职资格和条件的，可以兼任或者转任总会计师，人选也可以通过交流或公开招聘等方式及时配备”、“设置属于企业高管层的财务总监、首席财务官等类似职位的企业或其各级子企业，可不再另行设置总会计师职位，但应当明确指定其履行总会计师工作职责”，这在一定程度上缓解了中央企业总会计师组织不到位问题，但从全社会企业角度看，“组织没到位”的问题依然存在。而造成这种情况的原因具有多面性和复杂性：一方面与我国目前总会计师管理体制有关，如有些单位的总会计师必须由主管部门任命或提名，客观上造成总会计师岗位一时的空缺；另一方面与我国目前单位领导班子成员管理体制有关，如有些单位的领导班子职数及成员资格要受到组织部门或监管部门的约束，在职数有限的情况下，加上认识上的误区，总会计师岗位很容易成为“牺牲品”等。

　　　第二，关于总会计师管理体制。《总会计师条例》规定“企业的总会计师由本单位主要行政领导人提名，政府主管部门任命或者聘任；免职或者解聘程序与任命或者聘任程序相同”。实际工作中，总会计师主要实行四种管理模式，一是由政府主管部门或上级组织部门直接委派或任命；二是由单位主要负责人聘任，外商独资企业采用的主要是这种模式；三是由企业董事会任命，股份制企业采用的主要是这种模式；四是由集团公司委派或提名，部分集团公司对子公司采用的是这种模式。哪种模式合适？社会各界认识不完全一致。此外，财政部门在总会计师管理中的作用不明显，影响其管理职能发挥，也在一定程度上影响着总会计师队伍建设。

　　　第三，关于总会计师的职责。《总会计师条例》第二、三章对总会计师的职责范围作了明确规定。但是，据调查，现职总会计师仍以传统的财务会计管理职能为主，分别有76%、72%和67%的总会计师负责单位的会计监督、成本核算与财务收支管理、筹资与投资管理方面的管理职能；仅有33%的总会计师负责或参与企业价值管理和风险管理等市场前沿需要的管理职能，总会计师的职责范围与工作重点显然与市场经济发展的要求不相匹配。从不同性质的单位看，总会计师的职责也存在较大的差别。在国有企业、上市公司、民营企业和集体企业任职的总会计师参与价值管理、信息管理、业务流程管理和人力资源管理等领域的比例分别有33%、37%、45%和48%，而行政机关、事业单位仅有16%和13%的总会计师参与；上市公司、民营企业的总会计师则比国有企业的总会计师更大程度上参与企业发展战略、信息管理、内部控制等方面管理与决策，其职责范围更广，在企业经营管理中发挥的作用更加全面。此外，调查还发现，现职总会计师普遍反映“权小责大”的现象突出，比如，多数总会计师承担了企业管理者经营责任，但无全方位参与企业经营决策的权利；又如，内部受托责任普遍高于外部受托责任，企业股东会、董事会对于总会计师职责、权限是否到位的关注程度不高；再如，企业一旦出现问题，调查处理时，总会计师往往“首当其冲”，不论问题产生的原由和总会计师是否应问责而易牵连被追究责任，欠公正。总会计师职责不清晰，严重损害了总会计师职能的有效发挥。

　　　　第四，关于总会计师的任职资格。《总会计师条例》第十六条分别从政治素质、道德品质、专业素质、组织能力和身体素质等五个方面对总会计师的任职资格提出了要求，现行总会计师队伍基本符合这些要求，但仍然存在一些不合格的总会计师，有些甚至连《总会计师条例》最基本的要求也达不到，出现由公司的工程技术副总或者其他不懂财会业务的人员担任总会计师的现象。近年来，由于企事业单位会计职能范围迅速拓展、工作难度加大和要求提高，虽然取得会计师职称后任职总会计师符合《总会计师条例》的“最低”要求，但一定程度上影响这些总会计师职能作用发挥。据调查，现职总会计师中，仅取得会计师职称者占据三分之一左右。

　　要从根本上解决上述突出问题，就要按照《会计人才规划》的要求，积极推动修订《总会计师条例》。具体而言，可以尝试在以下方面进行改革：

　　第一，扩大总会计师制度的适用范围。将国有企业必须设置总会计师的要求扩大到所有具备条件的企业，为发挥总会计师职能作用，加强政府对会计信息质量的监督，提高企业经营管理决策水平提供基础。

　　第二，理顺总会计师管理体制。当前，应当加强协调，着力解决总会计师多头管理的突出矛盾，完善《总会计师条例》中总会计师的选拔任用程序。同时，注重发挥财政部门管理全国会计人员的优势和作用。

　　第三，调整充实总会计师职责权限。要在继续保持传统财务会计管理功能的前提下，充分发挥总会计师在提升企业价值和股东价值方面的重要作用。为此，除明确总会计师在编制和执行预算、进行成本管理和经济核算、实施会计监督和控制、配备和管理会计人员等方面职权外，还应根据企业出资人和经营管理层对总会计师提出的新要求，调整或增加总会计师在企业价值管理、风险管理、信息管理、人力资源管理中的职责，强化总会计师在企业价值和股东价值创造方面的核心作用。

　　第四，明确相关法律责任。为保障总会计师制度落实到位，应当对未按规定设置总会计师，阻碍总会计师依法行使职责、总会计师不依法履行职责等行为实施处罚，规定单位及相关人员应当承担的法律责任。

　　三、积极推动行政事业单位设置总会计师

　　行政事业单位总会计师制度是我国总会计师制度不可或缺的组成部分。《总会计师条例》第二条规定，“事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设置总会计师”。这为行政事业单位设置总会计师提供了重要依据。但是，调查显示，我国行政事业单位设置总会计师的占比很小，大大落后于企业单位。要改变这种状况，首先要对强化行政事业单位总会计师制度的意义有足够的认识：

　　第一，有利于全面履行政府职能。2008年3月发布的《国务院工作规则》提出，我国政府将全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项政府职能；努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府；实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。这些工作都要靠高层次的财务管理作为保障。行政单位是政府的组成部门，事业单位是行政单位职能的延伸部门或为行政单位提供智力和技术支撑的部门。政府的效能需要通过行政事业单位效能的发挥来实现。财务管理工作渗透到行政事业单位各项管理工作的方方面面，在行政事业单位设置总会计师，提升财务管理在行政事业单位工作的地位，提升财务管理在单位决策管理中的话语权，必将更好地发挥政府服务于经济建设的作用。同时，在行政事业单位设置总会计师，有利于保证财政资金安全和发挥国有资产使用效益。

　　第二，有利于行政事业单位领导班子能力建设。在行政事业单位设立总会计师，可以优化行政事业单位领导班子的专业结构，为单位科学民主决策提供智力支撑。目前，行政事业单位党政领导干部的专业背景少有财务经济专业的人士，专业背景单一，不利于形成科学的决策。政府服务于经济建设、建设和谐社会，对资金、资源的分配要作出决策，决策层中，应当充实财务工作者。

　　第三，有利于推动行政事业单位财务管理改革。经过近年来的公共财政改革，行政事业单位的财务管理工作已经转型，从利益核算向利益调节转变，从单一管理向综合管理转变，从被动保障向主动引导转变。实行科学化、精细化管理，发挥财政资金的使用效益，需要在资金的预算安排、预算执行、资产监管方面发挥综合平衡作用；在单位内部，有大量沟通和组织协调工作，需要高层具备精通财务业务的领导者来组织完成。设立总会计师，可以提高财务管理在单位决策中的影响力和渗透力。

　　行政事业单位推行总会计师制度，应当充分考虑我国行政事业单位的组织特色，同时也要注重事业单位改革的方向，确保积极稳妥，抓出实效。今年出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》从“坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律”出发，提出“在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。公办高等学校总会计师由政府委派”。这将对事业单位推行总会计师制度起到示范作用，应当随着相关政策的贯彻落实，在总结经验的基础上，积极推广。

　　四、积极探索建立总会计师资格认证制度

　　要保证总会计师职能作用有效发挥，应当在借鉴国外CFO能力框架的基础上，建立健全我国总会计师能力框架体系。初步考虑，可以从以下方面构建总会计师能力框架体系：一是决策能力，即进行财务决策及参与其他战略决策的能力；二是战略规划能力，即规划公司财务目标、财务战略及财务功能远景的能力；三是分析能力，即建立和运用模型，进行财务分析，提供决策支持的能力；四是领导能力，即领导团队实施财务战略，实现财务功能远景，建立高效会计核算系统和财务流程的能力；五是协作能力，即维护相关关系的能力，以及与其他高层管理人员、业务部门形成业务伙伴关系的能力；六是控制能力，即以内部控制制度控制交易流程的能力，以及运用预算管理、成本管理、风险管理等手段，控制既定业绩目标的能力；七是资源管理能力，即管理财务信息资源的能力，以及保全公司资产并使之高效运转的能力。

　　要在此基础上，探索建立科学的总会计师评价体系，完善总会计师评价标准，结合实施大中型企事业单位总会计师素质提升工程，开展总会计师资格认证，为用人单位科学选聘总会计师提供制度保障。

　　五、推动大中型企事业单位总会计师素质提升工程稳步实施

　　“着眼于全面提升大中型企事业单位总会计师的能力素质，促进我国大中型企事业单位进一步提高现代化经营管理水平和国际竞争力。要充分发挥国家会计学院培养高层次会计人才的教学资源优势，以5年为一个周期，每年1万人左右的规模，对全国所有大中型企事业单位的总会计师开展轮训。”这是《会计人才规划》就总会计师素质提升提出的明确要求。

　　提升大中型企事业单位总会计师素质应从以下两方面着手：第一，加大培训力度。总会计师作为国有企业管理决策的重要成员，应当注重思维方式和知识结构转变，从单纯的经济活动的核算人转变为实现财富的理财人。要做到这一点，必须积极参加系统的培训。国家会计学院作为输送高端会计人才的培养基地，要充分发挥在培养高层次会计人才方面的教学资源优势，深化教学改革，做好特色品牌；要认真总结大中型企业总会计师培训项目在课程设计、师资配备、教学方法、教学管理等方面的做法和经验，适应会计行业改革开放和企事业单位经营管理发展趋势，进一步深化课程体系建设、教材和案例开发、教学方法改革，统筹规划，科学组织，精细管理，完善服务，高质量地完成《会计人才规划》提出的重要任务，即以5年为一个周期，每年1万人左右的规模，对全国所有大中型企事业单位的总会计师轮训一遍。此外，各级财政部门和企业主管部门也要关心、支持总会计师培训工作，结合本系统、本行业特点，制定总会计师培训规划，有效开展总会计师培训活动，不断提升本地区、本行业总会计师整体素质。第二，注重实践，学以致用。提升总会计师素质意在提升企事业单位管理水平。这就要求总会计师善于思考、勤于思考、乐于思考，将所学所获运用到工作中去，把得到升华的知识成果转化为促进工作的强大动力，在提升企业现代化经营管理水平和国际竞争力方面发挥积极作用。

　　雄关漫道真如铁，而今迈步从头越！我国总会计师制度历过了艰难的“严冬”，正迎来蓬勃发展的“春天”。让我们把握好贯彻实施《会计人才规划》的大好机遇，扎实推进各项工作，努力开创我国总会计师制度新局面！